郑功成：慈善法修法是对既有法律的完善而非否定 须尽可能对现实作出全面回应

颁行6年多后，慈善法迎来修改。全国人大常委会今年将慈善法修改列入立法工作计划。记者近日获悉，目前，全国人大社会建设委员会正在组织起草慈善法修订草案，预计年内提请常委会会议初次审议。

围绕慈善法修改，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成近日接受了《法治日报》记者采访。他表示，修法不是对既有法律的否定，而是对现行立法的进一步完善。在我国需要发展慈善事业但慈善事业的发展又不够理想的条件下，通过完善立法来健全规范、强化引领、加大支持力度显然是符合时代要求的正确取向和有力举措。

修法是对既有法律加以完善而非否定

记者：2016年9月1日起，慈善法施行。在颁行6年多后就启动修法工作是出于何种考量？是否意味着慈善法的实施成效与原立法预期存在一定差距？

郑功成：慈善法颁行6年多来，对我国慈善事业的发展起到了促进作用，主要表现在慈善领域的法治意识明显增强、治理机制逐步成熟。前者可以从网络慈善与社区慈善的大发展得到验证，后者可以从慈善组织的信息披露及运行机制不断健全得到验证。但总体而言，我国慈善事业的发展呈现出明显滞后性。迄今为止，全国经民政部门认定的慈善组织不足万家，社会资源动员能力占国内生产总值之比不到0.2%。

造成这种局面的原因是多方面的，其中，法制不完善是十分重要的致因。对慈善法进行修订，正是基于慈善事业发展滞后的现实和扎实推动共同富裕的需要以及对新时代出现的新情况作出积极回应的行动，目的是力图通过完善慈善法制来为慈善事业的持续健康发展提供更加完备的法律依据。

需要指出的是，修法不是对既有法律的否定，而是对现行立法的进一步完善。在我国需要发展慈善事业但慈善事业的发展又不够理想的条件下，通过完善立法来健全规范、强化引领、加大支持力度显然是符合时代要求的正确取向和有力举措。

修法须尽可能对现实作出全面回应

记者：目前，慈善法主要存在哪些问题？此次修法的重点和难点都有哪些？

郑功成：从现实与未来发展要求出发，慈善法存在的主要问题有几个方面：一是中国特色慈善理念并未在立法中得到体现。现行立法过度强调欧美式组织化、专业化和非特定受益人等，并不能代表中国慈善事业的全貌，因为中国人的慈善情怀是助人为乐，并不一定必须通过慈善组织来实施，但慈善法却将非组织化、非专业化的大众慈善活动排除在外，这显然和我国人民的行善传统不相适应，必定对组织化、专业化的慈善事业产生不利影响。二是政策支持不足。包括对慈善组织赋权不足，促进性政策规制原则性强、操作性弱，相关税收减免政策没有同步跟进，社会激励措施缺乏，政府对慈善组织存在管制过度与服务不足的现象等。三是应急机制缺乏。遭遇重大灾难时，慈善组织面对井喷式的社会捐献往往处于难以有序调度资源的状态，这种应急机制缺失又与枢纽型慈善组织缺乏紧密相关。四是不能适应互联网广泛应用带来的慈善生态变化，这是当年立法时未能够充分考虑的新事物。

此次修订慈善法需要对这些问题作出尽可能全面的回应，应当将重点放在以下几个方面：一是必须确立中国特色慈善事业的概念并用以指导慈善法制的完善。二是降低举办慈善事业的门槛，明确赋予慈善组织自主自治权利，以此促进慈善组织大发展。三是细化政策支持措施。关键是建立并健全社会激励机制、加大税收支持力度特别是个人捐献与慈善依托的税收优惠、明确政府购买慈善服务的优先举措以及改善政慈关系并确保监管适度。四是将网络慈善、社区慈善及平台个人求助等慈善活动纳入法治范畴，促进其健康有序发展。五是培育枢纽型慈善组织，建立慈善应急机制。六是确保相关配套同步推进。以税收优惠为例，对个人捐献的税收优惠额度需要通过修订个人所得税才能实现；再以社会激励机制为例，还必须由主管机关制定具体可行的方案才能推行，等等。

立法规范网络慈善是促进而不是限制

记者：我们注意到，互联网时代给慈善事业带来发展机遇的同时也带来了新的风险和挑战，诸如网络募捐等问题引发社会广泛关注。对此，立法应作何回应？

郑功成：互联网的广泛应用给慈善事业发展带来了全面而深刻的影响，因为它改变了传统的现场募捐场景，开展慈善活动不再受时空限制，而是随时随地可以网络实施。

数字显示，2019年以来，每年有超过100亿人次点击、关注和参与互联网慈善。网络大病个人求助也随着社交平台的成熟应用发展猛烈，平均每年捐赠人次达4亿次以上，年均捐赠人数达2亿人以上。此外，公众参与的形式也体现出多样化特征，捐步数、公益森林、公益宝贝等形式极大地推动了慈善的平民化、趣味化，从而促进了公众的慈善参与度。

事实证明，网络慈善将亿万爱心人士和慈善组织、有需要的个人联结在一起，不仅开拓了广阔的慈善空间，而且创新了慈善模式，已经成为我国慈善领域最具活力的业态。

对于网络慈善新事物，修法须作出相应的回应，关键是要明确网络慈善的边界、网络募捐行为的规则、网络平台及其经营主体的相应责任以及禁止以慈善为名的网络欺诈，对网络个人求助平台亦宜有相应规制。

需要强调的是，将网络慈善纳入修法范畴，绝不是要限制网络慈善发展，而是要真正促使其得到更好发展。本着这一初衷，在修法中还应当审慎确定哪些内容可以在法律中明确，哪些内容可以授权行政机关适时出台政策，哪些内容宜由行业制定行规。

在法治轨道上推进慈善事业健康发展

记者：下一步，该如何在法治轨道上继续推进我国慈善事业的健康发展？

郑功成：推进我国慈善事业的健康发展，在修法同时还需要加快做好以下工作：一是制定专门的《慈善组织条例》，或者尽快修订《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，为慈善组织登记及其自治发展提供更加充分的依据，切实解决慈善组织出生难及自主性不足的问题。二是修订个人所得税及相关税法。关键是将个人捐献免税额度从现行政策即30%提高到60%以上，这是真正推动第三次分配的举措。对于股权捐赠、不动产捐赠、慈善信托等的税收优惠政策也需要加紧制定。只有形成完整的慈善税收优惠政策体系，才能更好地促进我国慈善事业大发展。三是加快完善慈善政策体系。慈善事业涉及关系复杂，既是社会公益行为，又是一种经济活动，慈善法不可能精细到规范整个慈善活动及运行全过程，还需要具体的政策规定才能使法律全面落到实处，因此，行政机关有必要依法制定一系列慈善政策，将法律规制转化为具体的政策行动。四是牢固树立法治意识。包括募捐须遵循自愿原则，保障慈善组织的财产权，尊重慈善组织的自主权，维护施助方与受助方的平等权，严格惩治借慈善之名的欺诈行为，等等。只有全社会树立起慈善法治意识并依法办事，才能营造出有利于慈善事业大发展的社会环境。

总之，我国已经进入扎实推动共同富裕的新发展阶段，慈善事业不仅承载着人们的爱心善意，而且肩负着调节社会财富、提供社会服务、促进社会团结的使命与责任，需要得到大发展。