案例 | 发展型社会救助的中国社会工作实践探索——以广东“双百”为例

Ｃ街道地处珠三角Ｚ市Ｄ区的老城区，下设１８个社区居委会，其中包括１５个城市社区居委会和３个“村改居”社区居委会，共有户籍人口１３４７６７人，常住人口为２００９２９人。据２０２１年３月Ｃ街道办民政事务办相关数据显示，在册低保家庭３４２户、特困人员２１名、残疾人２６９８名。Ｃ街道办事处设有社会救助窗口，配备４名社会救助经办人员和１名残疾人专职委员。

作为“双百”４０７个社工站之一，Ｃ街道社会工作服务站（以下简称“Ｃ街道社工站”）于２０１７年７月正式挂牌成立，共配备７名一线社会工作者和１名专职协同督导者。在Ｃ街道党委政府的领导下，在Ｚ市社工督导中心协同督导者的相伴同行和专业支持下，“双百”社会工作者与街道办民政、残联等相关部门密切配合，开展精准化精细化的社会救助服务和推动社区共治。

找准服务对象及其需求

找准服务对象是社会工作开展专业服务的首要要求，尤其在兜底民生服务领域，如何从辖区内２０万人口中精准化识别出真正有需要的服务对象，成为刚上岗的７名Ｃ街道“双百”社会工作者面临的第一道难题。为此，Ｃ街道社工站主要从以下三个途径进行服务对象精准识别的探索。

首先，在探访排查中识别服务对象。２０１７年上岗不久，社会工作者便有了精准化识别服务对象的意识，他们从Ｚ社区居委会拿到民政服务对象的花名册，并根据该名册提供的服务对象家庭地址开始“扫楼式”入户探访。因为社区巷子老旧，部分门牌号顺序不连贯，加上社会工作者一开始对街巷并不熟悉，花名册名单上的地址一时难以找到，致使入户探访效率低下，效果不明显。社会工作团队通过商讨，决定探访排查的第一步从“认路”开始。团队７名社会工作者分为３组从不同路线“认路”，并“用脚画社区地图”，从而绘制出民政服务对象社区分布图和社区问题资产图。两幅地图全都挂在社会工作办公室显眼的位置，便于社会工作者可视化地规划安排民政服务对象恒常探访和服务跟进工作。根据分布图中民政服务对象的密集程度，社工站将民政服务对象名单进行片区划分，采取“片区负责制”，由３个服务小组分别负责恒常探访及跟进管理。在日常探访中社会工作者发现了一些不在册但有政策救助需求的服务对象，考虑到这些对象具有一定的隐蔽性以及过往识别发现这类群体比较被动，团队决定在全面探访在册民政服务对象的基础上，对服务点所在社区开展困难群众和特殊群体的全面排查工作，以便做到主动发现、及时救助。

其次，在政策宣传中识别服务对象。随着上门探访量的增加以及对居民政策需求了解的逐渐深入，社会工作者发现居民对救助及福利政策的信息普遍缺乏了解。根据对社区居民有关救助及福利政策需求的统计，社会工作者选取了居民关注程度较高的高龄老人津贴、最低生活保障、事实无人抚养儿童基本生活补贴、残疾人“两项补贴”（困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴）等政策选项，从街道办民政部门和居委会收集到相关政策资料信息，制作成为通俗易懂的政策宣传小册子，并发动社区热心居民一起开展政策宣传活动。随着政策知识的宣传普及和在“面对面”的深度解读中得以澄清，一些自身有政策救助需求或知道邻里有相关政策需求的居民便主动向社会工作者反映困难，这些边缘弱势群体的政策需求得以进入社会工作者关注的视野范围内，包括老年人“中风”后致残申请评定残疾等级领取残疾相关补贴、精神三级残疾人申请个人低保、残疾人健康状况恶化重新评定残疾等级及申请轮椅等。

再次，在驻村中通过“三同”（同吃、同住、同劳动）识别服务对象。“双百”强调社会工作者通过驻村工作模式与社区民众打成一片，在融入民众日常生活中识别服务对象。这种做法有助于社会工作者发挥“熟人关系”在精准化识别服务对象方面的优势，提高识别的及时性、准确性和深入性，确保将最宝贵的国家福利资源链接到最需要的人群，维护社会的底线公平和正义。例如，社区士多店、肠粉店的老板及其他与社会工作者相熟的街坊，会主动向社会工作者介绍社区内需要救助的边缘弱势群体的情况，甚至带领社会工作者上门探访该困难家庭。因此，与社工站点范围内的居民“混脸熟”、“聊天搭讪”，并将其中的“热心人”发展成社工站动态了解困难群众和特殊群体问题需求和优势资产的“线人”，是社会工作者日常工作的重要内容。通过驻守村居与村居民经常见面聊家常的日常生活接触方式，社会工作者在赢得服务对象信任的同时，能够及时、有效、动态掌握服务对象的基本情况，有助于做到精准化识别、精细化服务。

政策落实与精细化服务

丽姐（化名）是Ｃ街道“双百”社会工作者在政策宣传过程中居民转介发现的服务对象。社会工作者协助一位中风致残的居民办理残疾证后，其妻子黄婆婆对社会工作者说“我们家困难，还有一家更困难。”于是，黄婆婆领着社会工作者来到附近巷口，指着远处一户正在办丧事的人家（丽姐家）说：“年初的时候，那个男人（丽姐丈夫）还好好的，现在一下子就没有了。”考虑到丽姐家正在办丧事，社会工作者打算过几天再上门探访。在社会工作者第一次上门探访过程中，丽姐仍沉浸在丧夫之痛中，而其婆婆则不断诉说家里的经济困难。经了解，丽姐时年４４岁，无业，育有一儿一女，儿子７岁，体弱多病；女儿１岁，由外婆照顾。丽姐丈夫几个月前查出患有脑癌，患病期间先后两次向经济联社（生产队）借款共１７万元用于住院治疗，但最终治疗无效于两周前去世。目前，丽姐与儿子和婆婆共同居住。由于丽姐一直是家庭主妇，没有正当营生，名下无存款和固定资产，加上丈夫治病的大笔贷款，面临巨大的经济压力。因此，丽姐和婆婆都向社会工作者表达了强烈的求助意向，期望能得到政府的经济救助。

对丽姐家庭基本情况深入了解后，社会工作者告知其低保的申请条件和流程，并鼓励她积极申请。随后，社会工作者向街道办事处社会救助经办人员反映了丽姐家庭情况。当得知丽姐家庭基本符合申请低保资格，并与社区民政干部核实丽姐一家贷款情况属实后，社会工作者立即协助丽姐在“粤省事”移动民生服务平台（以下简称“粤省事”）提交低保申请。由于丽姐长期在家负责家庭生活事务而脱离社会生活已久，缺乏生活基本技能，连手机号码都是其已逝丈夫的，对周边环境十分陌生，其对独自申请低保表现出强烈的信心不足。于是，社会工作者决定全程陪伴丽姐申请低保以缓解其生计方面的燃眉之急，协助事项包括：手机号码过户，复印身份证、户口本等资料，到“村委”开具丈夫２０１９年分红证明与２０２０年两次借款证明，到市社保局打印丽姐“无参保证明”，到市自来水集团打印近半年家庭用水缴费发票，到电网公司打印近半年家庭用电缴费发票，协助整理近半年家庭成员医疗支出（药费发票单），与儿子的班主任沟通开具在读证明等。最后，丽姐一家终于成功申请了低保，享受到每月６００元的低保金和各项与低保相挂钩的政策福利，例如丽姐后来因阑尾炎住院一个星期，凭借低保证减免了很多医药费。

协助丽姐办理低保的过程，也是社会工作者给予丽姐社会－心理支持和能力建设的过程。例如，在陪同丽姐到相关部门打印证明和发票的路途中，社会工作者发现丽姐眼睛通红，不断擦眼泪，赶快给她递上纸巾，鼓励她放松心情，表示愿意听她诉说；在办理繁杂低保申请手续的过程中，明显感到丽姐的焦虑和气馁，社会工作者在给予鼓励的同时，陪着她一起办理完各种手续；丽姐几乎每周都来社工站找社会工作者聊天，在社会工作者耐心陪伴和有效倾听下，她的情绪慢慢平复，逐渐敞开心扉诉说更多往事，她开始对未来生活有了期待。另外，社会工作者在此过程中也教会了丽姐常用手机软件的使用以及网上预约等技能，使得丽姐逐步掌握了各种现代信息应用技能，扩大了获取资讯信息渠道，提升了日常生活事务办理的能力，逐步增强了生活掌控感和生活的信心。另外，当丽姐在邻居帮助下找到了一份保洁员工作后，社会工作者还引导丽姐分析城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的待遇区别和参保注意事项，提升其生活规划、理财和生活保障能力。

经过社会工作者的长期陪伴与增能服务，丽姐从过去不敢与基层政府打交道，到后来勇于有理有据配合村委会为自己争取权益，实现了真正的蜕变。正如社会工作者所说：“她现在的状态对比申请低保的时候改变挺大，从一个不会和村委沟通，到现在经过社会工作者指引能够自己一个人积极主动完成。丽姐以前较少出门，现在她会主动跟邻居聊天，也不会因为婆婆说话声音大就害怕，她学会平等与人交流自己的想法与看法。而且她现在跟社会工作者聊天也会有一种油然而生的自信。”另外，社会工作者还链接了当地高校志愿者上门给丽姐的儿子辅导功课，这既消除了丽姐工作的后顾之忧，同时也改善了因孩子功课辅导而引发的婆媳关系问题。在数次志愿辅导以及家庭教育方式改善后，丽姐孩子的学习成绩也有了一定程度的进步。

从丽姐的案例可以看到，由于政策申请者在相关政策信息的有效获取、解读以及个人信心与能力等方面存在限制，加上政策申请法定程序的繁杂性、跨部门性以及社会救助专职人员不足等原因，突发生活困难的服务对象往往难以得到及时的发现和有效的政策救助。“双百”社会工作者发挥驻村居工作模式和社会工作专业优势，主动、及时发现有政策需求的服务对象丽姐，细致评估其政策服务需求，并通过相伴同行、持续增能和链接资源等服务方式，协助服务对象走出生活困境，增强生活能力，重拾生活信心。

“双百”个案救助的服务流程

基于“双百”四年的个案救助实践探索，结合包括Ｚ市Ｃ街道社工站在内的８个“双百”核心示范站点（包括５个乡镇社工站和３个街道社工站）个案救助服务流程及经验的梳理与归纳，我们认为“双百”个案救助服务流程是一个从精准化专业识别到精细化专业服务的过程，主要包括建立信任关系、全面摸清情况、确定服务对象、建立信息档案、制定服务计划、分类统筹跟进、结案后续跟进等７个步骤或阶段。

图１“双百”个案救助服务流程示意图

１．建立信任关系。社会工作者需与基层政府相关工作人员（社会救助经办人员和残疾人专职委员等）、村居委会工作人员建立信任关系，从正式途径收集在册民政服务对象的花名册及相关基本信息，学习社会救助和社会福利政策。与此同时，社会工作者更要通过驻村居“三同”、“四大任务”（建立关系、摸清情况、聚起人气、找到方向）等实务过程，熟悉村居社区基本情况，与社区民众建立信任关系，“打成一片”。

２．全面摸清情况。在基层政府相关工作人员和村居委会工作人员的协助下，社会工作者通过对在册民政服务对象的上门探访、政策宣传解读和驻村“三同”等方式主动发现和识别符合政策救助条件的服务对象，了解服务对象的家庭结构、工作／学习、健康、经济（收入和财产等）、居住等基本情况，并向服务对象的邻里、亲友、村居委工作人员和基层政府相关工作人员多渠道核实其情况真实性，并继续深入评估问题、原因和优势资产。在全面摸清情况的过程中，社会工作者可以发挥社区热心居民和社区骨干熟悉村居、了解情况、民众信任等优势，提高及时发现服务对象的机会及概率。

３．确定服务对象。对于有政策救助需求的潜在服务对象，社会工作者应向基层政府相关工作人员反馈其情况和需求，初步判断服务对象是否符合政策救助条件，并在有需要时协同社会救助经办人员上门核实服务对象的情况。对于最终符合政策救助条件的，社会工作者应纳入精细化服务计划。对于不符合政策救助条件的服务对象，社会工作者应做好政策解释，并根据其实际需要纳入后续服务计划。

４．建立信息档案。对于社会工作者了解到的服务对象及其家庭的基本信息和需求情况，要按照“一人／户一档”的原则建立档案，将在册服务对象和非在册的边缘弱势群体的基础信息、需求信息及跟进情况录入服务对象家庭信息服务汇总表，并将在册服务对象的社区分布情况绘画在服务对象社区分布图。

５．制定服务计划。在做好上述步骤后，社会工作者根据所在乡镇街道和服务点所在社区需要救助的服务对象的数量和需求情况，结合社工站社会工作者的数量和能力状况，制定站点整体服务计划和个案具体服务计划。根据服务对象问题需求的严重程度和紧急程度，进行分层分类的统筹跟进，确定哪些困难个人／家庭要采取个案工作方式跟进，哪些采取恒常探访或透过志愿服务方式来满足其需要，并确定服务跟进的频率和团队分工，形成服务计划文档。

６．分类统筹跟进。针对有政策申请需求的服务对象（包括符合救助条件的非在册困难群体和符合条件享受更多政策的在册服务对象），鼓励有能力的服务对象自主申请政策，陪伴和协助自信心或能力欠佳的服务对象一起申请政策。对于不符合现有救助政策条件却实际存在生活困难的非在册服务对象，通过链接社会资源和发起邻里互助等方式解决其眼前应急需求。在通过物质救助方式协助服务对象满足基本生活需求后，社会工作者更要以社区为本，以家庭为单位，根据每个服务对象／家庭的个别化、多层次的需要，从社会心理支持、增能赋权、生计发展、关系调适、社会资本建设等方面进行精细化服务，做到“因人／户施策”，协助服务对象从根本上走出困境。另外，对于生活状况较稳定、服务需求不明显的在册服务对象，社会工作者则可以通过定期上门／电话探访或联合社区志愿者开展服务活动等方式进行“覆盖式”服务。

７．结案后续跟进。当以个案工作方式跟进的服务对象的生活问题得到解决，自助、互助能力得以提升，个案救助服务的目标已经达到时，可以与服务对象商讨结束个案救助服务，并商定未来跟进方式和频率，如从个案跟进方式转为恒常探访跟进或参与社区志愿服务活动等。个案跟进结束后，社会工作者需要定期电话及实地回访，进行成效的跟踪及巩固。与此同时，社会工作者应该及时推动服务对象及其家庭参与社区共治与发展。

社会救助的发展脉络

为因受灾、贫困等原因而陷入生存危机的社会成员提供必要的救助，在人类社会的发展进程中由来已久，而以立法的形式确认济贫事业是政府的职责则是在１６０１年英国《济贫法》颁布之后。此后，一些欧美国家先后颁布类似的济贫法案。现代西方国家的社会救助已经成为整个社会保障制度的重要组成部分^[4]（ＰＰ．２０１－２０２）。我国现代意义上的社会救助制度则始建于新中国成立后，而社会救助制度真正大发展是在改革开放以后，尤其是在２０世纪９０年代城市最低生活保障制度的建立^[5]。２０１４年国务院颁布《社会救助暂行办法》（国务院令第６４９号），包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等八项制度在内的社会救助体系初步成型^[6]，标志着社会救助成为我国一项基本的社会保障制度。中共中央办公厅和国务院办公厅于２０２０年８月印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》，对我国社会救助制度下一步改革的主要方向和具体任务提出了纲领性的要求。２０２０年９月民政部、财政部下发关于《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》公开征求意见的通知，社会救助的国家立法迈出了关键一步。

社会救助的界定

社会救助作为一个学术概念，有着多种不同的界定。关信平认为，在当代各国，社会救助是指“国家和社会向老弱病残和生活不幸人士等弱势群体无偿提供款物救济的一种基本生活保障制度，一般包括基本生活救助、受灾人员救助、医疗救助、住房救助、教育救助等方面的救助”^[7]（Ｐ２７９）。史柏年则认为社会救助是“社会保障制度的基本组成部分，是指当社会成员陷入生存危机或不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法定的程序和标准，向其提供满足最低生活需要的物质和其他援助的一项社会保障制度。”^[4]（Ｐ１９９）全国社会工作者职业水平考试教材编委会在《社会工作实务（中级）》第１０版中对社会救助的定义是：“在社会成员因个人原因、自然原因或社会原因致使基本生活难以维持时，由政府和社会为其提供基本物质保障的救助制度。社会救助是社会保障体系的重要组成部分，是受到宪法保障的基本公民权利之一。它以家庭经济状况调查为基础，由政府和社会为陷入贫困的城乡困难家庭提供直接的物质救助和服务，帮助他们解决基本的生存问题。”^[8]（Ｐ２７７）史柏年认为社会救助具有以下基本特点^[4]（ＰＰ．１９９－２０１）：（１）权利义务的非直接对应性；（２）救助对象的限制性；（３）救助水平的低层次性；（４）救助手段的多样性；（５）救助程序的法定性等。

社会工作与社会救助

有学者认为一部社会工作发展史，几乎就是一部欧美社会福利史或福利国家发展史的缩影^[9]（Ｐ１３）。现代社会工作缘起于１９世纪后半叶西方宗教界人士对贫民所开展的慈善救济活动，其中最具代表性的活动为慈善组织会社（ｃｈａｒｉｔｙｏｒ ｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｓｏｃｉｅｔｙ）和睦邻组织运动（Ｔｈｅ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ Ｍｏｖｅｍｅｎｔ）。针对１９世纪６０年代商业危机背景下英国伦敦失业贫困需要救济人数过多，而私人救济机构发展异常蓬勃却缺乏相互协调，从而出现重复救济和“职业乞丐”等问题，慈善组织会社分片区设置志愿委员会（ｖｏｌｕｎｔｅｅｒ ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）主持救济分配，聘请志愿者对贫民家庭开展入户调查并建立个案记录，在开展科学化的慈善救助之余，还逐步发展出社会个案工作专业方法。英国慈善组织会社的社会救助模式传播到美国并得到了发扬，将慈善组织会社的工作方法发展为个案工作方法。与慈善组织会社不同的是，睦邻组织运动先驱着眼于贫困问题的社会原因分析，将睦邻服务中心设于穷人集中居住地区，与社区穷人共同生活，在对社区贫穷状况充分调查的基础上为各年龄层群体提供多样化针对性的服务，包括设立托儿所、保健所、合作社等等。与此同时，他们还培养居民自力更生、互助合作和为地方服务的精神，并促进不同文化族群之间的共存共荣^[10]（ＰＰ．７－１７）。

佩恩（Ｐａｙｎｅ）认为，现代社会工作还有一个容易被忽略的起源———济贫法时代济贫院组成的联盟所聘请的大批专职人员对无家可归儿童和离开济贫院的青少年进行探访、志愿者管理以及开展儿童保护和精神康复服务。而二战后随着福利国家的兴起，国家社会工作（ｓｔａｔｅ ｓｏｃｉａｌｗｏｒｋ）在英国逐渐发展起来。到了２０世纪７０年代初，地方政府社会服务部提供的社会服务成为当时英国社会工作实践的主导形式，英国社会工作发展达到了高潮，成为国家保护公民的社会权利的载体^[11]。

无论现代社会工作的源头是慈善组织会社、睦邻组织运动，还是济贫院专职人员所开展的救济活动，抑或国家社会工作，都表明现代社会工作发端于对贫困、失业、残疾等社会边缘弱势群体的社会救助／社会福利活动。甚至有学者认为社会福利制度是社会工作专业地位的合法性根源，社会工作则是社会福利制度理念、项目和服务的发送体系，是社会福利制度的有机组成部分^[12]。在我国，社会救助的责任主体主要是各级政府有关部门和村居委会，而在我国当前日益重视保障和改善民生的语境下（兜底民生服务），包括社会工作在内的社会力量也日益被鼓励参与到社会救助^[1]，社会工作参与社会救助的角色将日益凸显。

精准化专业识别

“保基本、兜底线、救急难、可持续”是我国统筹发展社会救助体系的总体思路^[1]，解除城乡贫困群体的生存危机，让贫困人口获得最起码的生存保障，捍卫底线公平和国民的基本生存权，是社会救助制度的初衷^[13]。然而，有学者认为，只有贫困者被纳入到社会救助的保障范围之中，社会救助的反贫困作用才有讨论的价值，这就涉及到社会救助的瞄准效率和瞄准机制问题^[14]，“漏保”和“错保”是两种典型的瞄准偏差^[15]。有研究指出，近年来社会救助在日益重视精准认定的背景下，“错保”情况大幅度下降，但“漏保”情况仍然比较突出^[16]，精准识别仍然存在障碍^[17]。在本文案例中，Ｃ街道“双百”社会工作者通过入户排查、政策宣传和驻村“三同”，精准化识别并协助１２名符合政策条件的困难群众纳入低保，精准化识别并协助５１户困难家庭申请享受到更多其他社会福利政策资源，精准化识别出不符合政策条件且“应退出政策”的民政服务对象１６户。

之所以依然存在“漏保”和“错保”等情况，从申请对象角度来看，社会救助的获得强调救助对象的主动书面申请，但救助对象往往由于缺乏政策信息获得渠道、缺乏政策解读能力、缺乏主动求助积极性或受过去负面的救助经历影响等种种原因，导致他们缺乏接触救助政策并获得政策救助的机会。而从社会救助主体角度来看，基层政府社会救助人员一般只对主动申请者进行上门经济核查，以及对在册救助对象进行每年或每半年一次的上门经济核查，以尽可能杜绝“错保”情况出现。而在“漏保”方面，因缺乏有效的瞄准机制和充足的专业人员配置，基层政府社会救助人员难以做到针对救助对象的实际需要进行主动发现、精准施救^[16]。再者，我国的社会救助项目高度分散在众多政府部门，这种部门分割、多头负责的局面，容易造成各项救助政策无法有效衔接，使得各项救助项目之间出现交叉重叠与残缺漏洞并存的后果^[13]。同时，相对固定而刚性的社会救助标准往往将一些临界在救助标准之上但实际生活又较为困难的个人和家庭排除在社会救助之外^[18]，而且非低保对象也很难获得专项救助，从而形成“悬崖效应”^[16]。这种仅仅瞄准绝对贫困的救助，难以适应贫困主体结构变化，无法实现“应保尽保”的救助效果。

由此可见，精准化识别不仅十分必要，而且对于真正发挥社会救助的兜底民生保障作用意义重大，是社会救助发挥其救助功能的前提条件。精准化识别不仅要识别“漏保”和“错保”的对象，更要对处于救助条件边缘的相对贫困对象进行识别，使其获得政策和非政策的救助，从而维护底线公平正义。“双百”之所以强调“精准化专业识别”，是因为社会工作者不仅仅要精准识别有政策救助需要的个人和家庭，还要对个人、家庭、社区多层次、个性化的问题需求和优势资产进行专业的评估，为后续的精细化专业服务奠定需求评估和优势资产分析的基础。

精细化专业服务

一直以来，社会救助政策较为强调对救助对象进行兜底性的物质救助。虽然近年来开始提出服务救助的政策呼吁，但总体而言我国的社会救助仍然停留在以生存型救助为功能定位^[13]，以物质救助为主要手段，以单向救助（或外援救助）为救助路径的阶段，难以促进困难个体和家庭自立、自强和可持续发展^[19]。具体而言，从救助功能定位来看，目前我国的社会救助功能定位为保障困难群众的基本生活或最低生活，属于生存型的救助。这种生存型的救助采取的是一种物质给付式的事后补偿机制和“下游干预”，被认为是只能缓贫或者减贫而不能真正脱贫。而从救助手段来看，无论是最低生活保障制度还是临时性或专项性救助，其形式大多是货币补偿，社区救助及政府“送温暖工程”等活动也大多以物质性救助为主。然而，随着经济社会的发展，致贫的原因是多方面的，仅凭物质救助难以精准回应不同原因造成的贫困，一旦贫困者退出被救助行列，很容易返贫，甚至形成福利依赖^[13]。从救助指向上看，低保以及专项救助等往往表现为“单向性”特征，即一方发钱发物，一方被动接受。在这种“输血型救助”下，被救助者往往缺乏主动摆脱困境的积极性^[18]，难以做到自助和自立。据本文Ｃ街道社会工作者表述，街道社会救助工作人员一般只关注在册的民政服务对象的政策落实情况以及基本生活的物质需求，而在册民政服务对象非物质层面需求的满足是他们职责之外的事情，更谈不上对非在册的边缘弱势群体的困难解决。

鉴于“生存型”社会救助在功能定位和救助方式上的局限性，社会工作参与社会救助理应从精细化专业服务上打破单纯依靠自上而下单向性的物质救助的限制。因此，社会工作精细化专业服务，除了为困难群体精准链接社会救助和社会福利政策资源外，更要从促进服务对象发展的角度，在链接社会资源、提供社会心理支持、进行能力建设、促进社会参与、减少社会排斥等方面着力，以达到救助对象的自立、自强，达到助人自助、社会互助和社区包容等可持续发展的效果。

社会工作个案救助的本土意涵

社会救助既是社会工作的源头，也被视为现代社会工作的重要服务领域之一。社会救助领域的社会工作融合了社会救助以及社会个案／家庭工作两方面的性质和特点，即既重视发挥社会救助政策资源在保障困难人群及其家庭兜底民生方面的作用，同时也需要发挥社会工作在非物质层面社会心理支持和增进社会包容等方面的专业优势，促进救助对象的自力更生和社会融入。我们把这种结合了社会救助与社会个案／家庭社会工作内涵与特征的服务方式称为“社会工作个案救助”（本文简称为“个案救助”）。其中，“个案”既强调救助和服务的单位为微观个体及家庭，同时也强调实施救助所运用的主要方法为社会个案／家庭工作，而“救助”则明确了社会个案／家庭工作的方向和内容，也即是说社会个案／家庭工作不能脱离对社会底层困难群众和特殊群体的救助与关怀。

结合“双百”四年的本土化专业实践和本土社会救助的特点，“双百”个案救助的特点就是精准化专业识别和精细化专业服务。其中，精准化专业识别是指瞄准需要救助的服务对象，准确把握救助服务对象的政策需求和服务需要，通过“建档立卡”记录、汇总和分析服务对象各类信息，设定政策落实和服务的目标与策略。精细化专业服务既体现在根据救助服务对象不同层次需要的分层次跟进，也体现在针对不同类别救助服务对象差异性需要的分类别跟进。因此，“双百”个案救助是指社会工作者秉持以人为本、公平正义、弱势优先等社会工作价值观，发挥扎根社区、熟悉政策、熟练专业、与服务对象信任关系等优势，通过精准化专业识别程序和方法，找准需要救助和服务的对象，准确评估服务对象及其家庭的问题需求及优势资产，精准落实国家有关社会救助及社会福利政策，并按照分层分类原则为救助服务对象提供精细化的专业服务，逐渐实现从兜底民生保障到促进个体、家庭及社区发展的救助服务目标。

作为“双百”个案救助服务两大环节，精准化专业识别与精细化专业服务是紧密相连、相互促进的，它们之间的关系是：在精准化专业识别基础上进行精细化专业服务，在精细化专业服务的过程中深化、动态进行精准化专业识别。具体而言，精准化专业识别的过程，有助于社会工作者找准救助服务对象，体现底线公平正义和弱势优先的社会工作价值观，同时也有助于社会工作者深入挖掘救助服务对象的问题、原因和优势资产，从而为精细化专业服务指明方向、明确目标。同时，在精细化专业服务的过程中，社会工作者也能够持续深化、动态地评估救助服务对象的问题、需求和优势资产，这反过来也有助于更进一步做好精准化专业识别，从而又为更深入细致的精细化专业服务奠定基础。尤其需要重视的是，只有提供精细化专业服务，社会工作者才能赢得了服务对象及社区民众、基层政府相关工作人员和村居委会工作人员等的信任，通过他们的主动告知或转介，社会工作者能够更好地开展边缘弱势群体的精准化专业识别，从而提高社会救助的瞄准效率。在本文案例中，Ｃ街道一些困难家庭在社会工作者协助下获得政策救助后，往往会主动为社会工作者提供其他困难群众的信息，甚至直接带领社会工作者上门了解情况。例如，通过社会工作者的政策宣传得知丈夫中风的情况可以申请残疾等级评定后，黄婆婆主动向社会工作者介绍比自家更困难的丽姐家庭。另外，社会工作者之所以能够对服务对象丽姐个人和家庭问题、困难、优势和资产进行深入了解，则得益于社会工作者持续提供的精细化服务过程，而凭借精准化专业识别的加深又反过来促使精细化专业服务做得更为精准。

简言之，如果没有精准化专业识别，精细化专业服务将失去救助服务的合法性（瞄不准），没有精细化服务的跟进，则精准化专业识别也容易落空（落不实）。

社会工作个案救助的基本要求

如果说“双百”社会工作者之所以能够做到精准化专业识别，是凭借“双百”社会工作者立足镇街驻守村居所取得的政策优势、在场优势和信任关系优势，那么精细化专业服务则有赖于专业知识体系的学习、内化和基于行动研究的专业方法本土运用。总体来说，其基本要求有以下几个方面。

第一，把握政策优势。由于救助对象的限制性和救助程序的法定性^[4]（ＰＰ．１９９－２０１），因此，熟悉政策和善于链接、运用政策资源，是社会工作参与社会救助并发挥专业作用的前提条件。在Ｃ街道社工站案例中，基于对政策的熟悉和与街道办社会救助相关工作人员的紧密沟通与相互配合，一方面社会工作者能够更有效地在驻村居过程中精准发现服务对象可能的政策申请需求，更有针对性地宣传和解读救助政策内容，更准确地解答服务对象的政策疑惑。另一方面，在社会工作者与街道社会救助相关工作人员的紧密配合下，社会救助／福利政策的办理效率和政策资源的可及性更高。“双百”的政策优势得益于社会工作者定期开展的社会救助／福利政策学习，以及在日常工作中与街道办社会救助相关工作人员紧密的沟通、互动和合作。街道办能及时提供最新的社会救助／福利政策信息让社会工作者及时学习与掌握，与此同时，社会工作者在服务过程中遇到政策疑难问题，也会及时向社会救助相关工作人员反馈并进行咨询，从而加深对政策的掌握。

第二，把握在场优势。建立完善主动发现机制、增强社会救助的及时性和有效性是我国社会救助制度下一步改革完善的目标之一^[1]。而要做到主动评估在册救助对象动态的生活需求，主动发现非在册绝对贫困和相对贫困群体的困难情况，必须充分发挥社会工作者的“在场优势”。“双百”要求社会工作者立足镇街，深入村居，采取驻守村居的服务模式，通过“三同”、“四大任务”等方式走进千家万户以及社区的每个角落，融入到服务对象的日常生活世界中。在此基础上，“双百”社会工作者还有计划地定期探访在册救助对象，全面排查边缘弱势群体，并在宣传政策信息中了解服务对象的政策需求。凭借熟悉村居、熟悉服务对象、熟悉需求的“在场”优势，“双百”社会工作者主动发现有政策需求的服务对象，积极协助服务对象申请政策救助，并有针对性地开展精细化的专业服务。

第三，把握信任关系优势。在重视相互关系和互惠的文化中，社会工作者只有与服务对象建立起一种相互归属的联系时，助人关系才会具有有效的基础^[20]，建立在相互信任和尊重基础上的关系对于创造有意义的改变至关重要^[21]。因此，我国社会工作参与社会救助，无论在精准化专业识别还是在精细化专业服务，都离不开信任关系的建立与维持。例如，在Ｃ街道社工站案例中，黄婆婆因为获得了社会工作者的真心帮助，基于对社会工作者的信任才告诉比自己更困难的服务对象；而丽姐因为感受到社会工作者的用心陪伴，才愿意逐步打开心扉，让社会工作者有机会更为深入地了解其实际困境和优势能力，在社会工作者的鼓励和支持下走出困境。这种信任关系优势来源于社会工作者对弱势优先和以人为本等社会工作价值观的践行，在对服务对象表达真诚、同理心和无条件关怀的过程中，让服务对象真切感受到社会工作者的真心和善意。

第四，专业知识体系的内化和专业方法的本土运用。一般认为，知识、价值和技能的黄金三角代表了当代社会工作专业化的最高成果，它们共同界定了社会工作专业，共同塑造了社会工作实践，是合格的社会工作者必备的看家本领，三者是完整的、不可分割的统一体系^[12]。王思斌认为，社会工作对于社会救助的意义在于它的价值观和科学方法^[22]。因此，社会工作者要在个案救助中做到精细化专业服务，必须用社会工作专业知识体系武装自己，并运用行动研究方法做到在本土实践情境中因地制宜地对专业知识和方法的有效运用。Ｃ街道社工站通过周、月例会／学习会的方式，开展个案救助相关专业理论、方法和技巧的共同学习，并对各自跟进的个案进行研讨、总结和反思，相互分享个案跟进的心得体会和经验，并相互给予下一步个案跟进的意见和建议等。在协同督导者的专业支持下，通过一边做实务一边学理论、方法的过程，社会工作者逐步掌握从精准化专业识别到精细化专业服务所需要具备的基本专业知识方法和本土实践智慧，逐步理顺个案救助的流程步骤、优化工作机制。在丽姐的案例中，社会工作者自觉运用优势视角、人本主义和叙事增能等理论，坚持服务对象利益最大化原则，始终相信丽姐有能力，愿意与丽姐共同面对生活困境，通过口述／叙事舒解哀伤情绪，增强其生活信心和生活技能，陪伴其家庭共同走出困境。

传统的社会救助因其功能定位于保障基本生存和生活，且采取单向的救助形式和单一的物质救助手段，缺乏对救助对象自助及发展层面的关注，被不少学者认为是一种“生存型”、具有消极性质的救助，难以起到真正脱贫的效果^[13][17]。随着发展型社会政策的兴起，我国不少学者开始提倡发展型社会救助^[13]，或称积极社会救助^[14]。

从发展型社会政策视角来看，福利服务和安全网只能针对极端贫困或突发性贫困起到一定的短期解困作用，而在缓解贫困的战略中则只起到了微弱的作用。发展型社会政策提倡者将社会政策视为影响人民生活和生计的一切计划及其相关措施，强调跨部门、整合的、全面的生计支持，指出社会政策应追求消除贫困、社会保护、抵制社会排斥、促进人权甚至保护人们赖以生存的自然资源等理想或目标^[23]（ＰＰ．９－１２）。国内有学者将发展型社会政策的内涵概括为四点：对劳动人群进行投资；强化社会抵御风险的能力；将发展的维度纳入政策设计框架；建立发展型的公共支出体系^[24]。受发展型社会政策的启发，李棉管认为，积极社会救助的核心思想是在保障贫困者基本生活条件的基础上更注重人力资本投资、社会资本投资和市场机会开发，将传统的“再分配型社会救助”转变为“社会投资型社会救助”^[13]。发展型社会救助强调从“上游”干预，即对生命周期内某阶段特殊问题和需要进行干预，以防止因本阶段特殊需求没有满足而造成下一阶段发展机会受阻和贫困问题^[25]。刘芳等将发展型社会救助概括为如下几个层面：救助理念的自助性、救助目标的发展性、救助方式的内源性、救助内容的全面性、救助对象的广泛性、救助主体的多元性、救助权利与责任的统一性和救助体系的一体化^[19]。总之，发展型社会救助有助于帮助贫困者真正脱贫，从源头上阻止贫困的代际传递^[26]，是一种具有前瞻性、发展性特征的社会救助取向。２０２０年８月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》提出，要建立完善主动发现机制，创新社会救助方式，积极发展服务类社会救助，形成“物质＋服务”的救助方式；而且还提到社会工作参与社会救助要“为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务”^[1]。这表明，我国社会救助体系已经开始朝发展型取向迈进。

“双百”精准化精细化的个案救助，因为具有主动发现、积极救助、“助人自助”以及“互助”等发展型取向特征，已经在一定程度上践行着发展型社会救助的政策理念。例如，Ｃ街道社工站所开展的“扫楼式”摸底调查、边缘弱势群体的排查，以及在驻村“三同”和政策宣传中主动识别救助对象，都体现了主动发现的救助特征；在丽姐的案例中，社会工作者以争取服务对象利益最大化为己任，积极陪伴服务对象走完政策申请流程，使其最终享受到政策内外的资源，与此同时还积极回应服务对象非物质层面对美好生活的追求，培养服务对象自力更生精神和生活掌控感，协助其走出困境，这充分体现了社会工作者以人为本的积极救助姿态。另外，“双百”其他站点的个案救助也充分体现了发展型社会救助的一些典型特征^[27]。例如，“双百”Ｓ市Ｄ镇社工站通过长期的相伴同行和增能赋权，协助贫困妇女蓉姐重拾生意增加收入，为其搭建妇女互助网络，并将原本封闭在家庭私领域的蓉姐发展成为热心社区公益的妇女骨干，这充分体现了发展型社会救助注重人力投资、增加市场机会和建立社会资本等特点。而“双百”Ｃ市Ｊ镇社工站社会工作者积极协助辍学在家的困难家庭青少年小东增强自信，融入社区生活及复学，具有明显的“上游干预”特点，否则该服务对象成年后也很大可能会延续上一代的贫困状态②。